Žalované Ministerstvo životního prostředí, Ministerstvo zemědělství, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo dopravy mají z kompetenčního zákona na starosti klíčové agendy týkající se změny klimatu. Žalovaná Vláda pak řídí, sjednocuje a kontroluje činnost ministerstev. Žaloba na posledně zmiňovanou ale byla zcela odmítnuta.
Městský soud v Praze rozhodl o žalobě žalobců o ochraně před nezákonným zásahem žalovaných takto:
1. Žaloba proti Vládě České republiky se odmítá .
2. Ve věci žaloby proti Vládě České republiky žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Důvod si čtenář asi domyslí; soud vládě přisvědčil, že v projednávané věci není správním orgánem, a tudíž nemůže mít pasivní legitimaci. A to i přesto, že žalobci se s touto námitkou vypořádávali s odkazem na judikaturu NSS (9 As 64/2010-47 ) a na odbornou literaturu. Ve stručném odůvodnění k tomu z úst předsedkyně 14. senátu Karly Cháberové nic nezaznělo, a tak nezbývá než se těšit na písemné vyhotovení. Není mi totiž jasné, jaké právní prostředky ochrany by žalobcům zbyly, pokud by žalované ústřední správní úřady vedené členy vlády zasahovaly do práv žalobců na základě usnesení Vlády, která jsou pro ně žalované závazná a kdy by tedy nemohly jednat jinak.
Níže se budu věnovat pouze výrokům směřujícím proti čtyřem ministerstvům. Jsou to nejviditelnější části rozhodnutí. Ještě předtím, než tak udělám, chci upozornit na „temnou hmotu” rozsudku (věci, které zaujmou jen ty, kteří je tam hledají). Zaprvé, v žalobě byla shrnuta relevantní klimatická věda (část II. žaloby) podpořená odbornými posudky z University of Manchester (spoluvytvořil prof. Kevin Anderson, jeden z autorů zpráv IPCC) a think-tanku Climate Analytics. Soud jejich autoritu (na rozdíl od Ministerstva zemědělství) nijak nerozporoval a skutkový stav měl za prokázaný.
Zadruhé, alespoň u některých žalobců musela být splněna podmínka dotčenosti, přičemž z odůvodnění podle mě plyne, že tomu tak muselo být u samotného spolku. To není v české judikatuře nic převratného, ale upevnění doktríny, podle níž mohou spolku namítat zásahy do jejich práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny) i opatřeními s celostátní působností, právní jistotě jen prospěje.
Zatřetí, během řízení bylo tématu příčinné souvislosti věnováno minimum pozornosti. Možná mě odborníci na správní právo opraví, ale téma příčinné souvislosti mezi nezákonným zásahem a zkrácením na právech subjektu (§ 82 s.ř.s.) není v české doktríně příliš rozpracováno. Mnozí jsou přitom připraveni uznat, že český stát svou pasivitou v dekarbonizaci ekonomiky porušuje své mezinárodní závazky, odmítají však, že by tím mohl jakkoli ovlivnit právní sféru žalobců. Jsou připraveni uznat, že vypuštěním 50 megatun emisí oxidu uhličitého navíc má 5 % podíl na zahlcení atmosféry 1000 megatunami oxidu uhličitého navíc globálně. Chybí nám však výpočtová metoda, jak určit, že právě těchto 5 % doplnilo kritickou masu, která spustila negativní procesy, které pak právní sféru žalobců mohou ovlivnit. A hlavně, řekne kauzální skeptik, újma na právech žalobců (např. schnoucí les) může mít desítky dalších příčin, které změna klimatu jen doplňuje. Zásahová žaloba podle této argumentace nemá šanci na úspěch.
Podrobnou analýzu tohoto argumentu citující zahraniční rozsudky, jako je Luciano Lliuya proti RWE AG, ponechám jiným, a pouze v souladu s cílem, který jsem si vytyčil, upozorním na postoj 14. senátu. Ten totiž v zásadě převzal argumenty žalobců koncentrované na straně 24 žaloby. Vědomi si urgentní potřeby řešit dopady klimatické krize na pozadí nepřekonatelné epistemologické nejistoty, žalobci implicitně navrhli fikci ekvivalence odpovědnosti za příspěvek a odpovědnosti za újmu:
„Z hlediska právní odpovědnosti tak jednotlivé státy nejsou společnými a nerozdílnými škůdci způsobujícími dohromady jednu újmu (v takovém případě by totiž za neúčasti jednoho ze škůdců k újmě nedošlo). Naopak, jednotlivé země přispívají svým vlastním identifikovatelným podílem ke změně klimatu, což znamená, že každý ze států je odpovědný za konkrétní příspěvek ke změně klimatu, který způsobil. Jde tedy o dílčí proporcionální odpovědnost každého státu za újmu, kterou skutečně způsobuje. Z toho lze dovodit rovněž dílčí proporcionální povinnost státu přijímat mitigační opatření a zabránit nebezpečné změně klimatu.”
Stejně tak soud připustil, že „ke změně klimatu by došlo i v případě činnosti žalovaných při mitigaci a adaptaci na změnu klimatu,” ale zároveň ve stručném odůvodnění shrnul, že „kdyby žalovaní plnili své závazky, klimatická změna by byla mírnější a odvrácení nebezpečné změny by bylo pravděpodobnější. Nekonání je proto dílčí příčinou stávajících nepříznivých dopadů klimatické změny.” Je to podle mě velmi citlivý způsob, jak přistupovat k situacím s prvkem epistemologické nejistoty, a třeba v common law je na něm založená celá doktrína Fairchild (z Fairchild v Glenhaven Funeral Services Ltd). V českém právu má svou roli v doktríně ztráty šance (viz nález III. ÚS 3067/13).
Městský soud v Praze se v tomto kontextu řídil obecnou právní zásadou uznávanou i zahraničními soudy, podle které se nelze odpovědnosti za vznikající újmu zprostit s odkazem na to, že ani jiné osoby (v tomto případě jiné státy) nedělají dost:
„Individuální odpovědnost smluvních států Pařížské dohody nelze odmítnout s odkazem na výši emisních příspěvků jiných států. Takový přístup by znemožnil účinnou právní ochranu v případě, že předmětný stát není z globálního hlediska významným emitentem GHG. Každý ze států má povinnost přispět svým dílem k řešení této globální krize.”
Teď už k mitigaci a adaptaci. Petit žaloby tvořily čtyři deklaratorní (I-IV) a čtyři konstitutivní výroky (V.A-V.D). Správní soud se přesné formulace petitu držet nemusí a Městský soud v Praze této možnosti zjevně využil. Pokusil jsem se výrokovou část rozdělit na pasáže, kde se návrhu vyhovuje (zelená barva), kde se mu nevyhovuje (červená barva) a kde to bez podrobného odůvodnění nesvedu říct (šedá barva). Čtenář uzná, že soud k petitu přistupoval velmi kriticky:
V části směřující proti neprovedení dostatečných adaptačních opatření ze strany Ministerstva zemědělství a Ministerstva životního prostředí soud žalobu zamítl. Z ústního odůvodnění plyne, že 14. senát sice dovodil povinnost žalovaných z Pařížské dohody přijímat adaptační opatření, poukázal však na absenci dosažení určitého výsledku v určitý čas. Přestože z předchozího řízení vyplynulo, že důkazní břemeno tíží žalované, kteří musí prokázat, že témata, jako jsou zadržování vody v krajině, příjemnější městské prostředí nebo změna druhové skladby lesů dostatečně řeší, podle soudu břemeno unesli:
„Soud vycházel z toho, že v roce 2021 byl přijat Národní akční plán adaptace na změnu klimatu, v němž žalovaní reagovali na nedostatky dřívějšího plánu. I když nedošlo k odstranění některých následků klimatické změny, např. kůrovcová kalamita, sucho, povodně, žalovaní zvyšují své adaptační úsilí. Uvádí v život jednotlivá adaptační opatření, byť tak činí s rozdílnou mírou úspěšnosti. Z podkladů poskytnutých žalovanými je zřejmé, že nepostupují ryze formálně, ale následky klimatické změny se snaží skutečně řešit, a proto soud činnost žalovaných v této oblasti vyhodnotil jako dostatečnou.” (moje kurzíva)
Bez podrobného odůvodnění nevíme, jak si mají účastníci řízení vyložit “ryze formální postup” a naopak “skutečné řešení” následků klimatické změny. Pokud je skutečným řešením “uvádění v život opatření”, odůvodnění se přímo nedotýká námitky žalobců, že pro plnění povinnosti nestačí jen např. přijmout vyhlášku, ale zejména průběžně vyhodnocovat, jestli má vyhláška zamýšlený dopad (viz repliku žalobců na str. 13). Adaptační výrok ale tímto opustím, protože více bude možné dovodit (a prostor pro kasační stížnost zhodnotit) teprve s písemným odůvodněním.
Co se týče mitigace, musel jsem ve skutečnosti svou malou paletu obohatit ještě o žlutou barvu, která značí pasáže, ve kterých soudní verdikt sice vanul směrem, kterým žalobci požadovali, ale nevanul tak silně, jak si představovali:
Takto totiž zní výroková část rozhodnutí Městského soudu v Praze:
1. Zásah MŽP, MPO, MZe a MD spočívající v nestanovení konkrétních mitigačních opatření vedoucí ke snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 ve srovnání s úrovní v roce 1990 je nezákonný.
2. Žalovaným MŽP, MPO, MZe a MD se zakazuje pokračovat v porušování práv žalobců nestanovením konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 ve srovnání s úrovní v roce 1990.
Pokud si čtenář povšiml, že se Ministerstvo zemědělství záhadně objevilo mezi žalovanými s povinností mitigovat změnu klimatu (v petitu se po něm žádala jen důslednější adaptace), je velmi bystrý. Soud totiž podle mě skutečně rozhodl ultra petitum, patrně omylem, který ještě bude muset být napraven (Ministerstvo zemědělství v ten moment “vypadne” z lavice částečně neúspěšných žalovaných). Asi každý si ale musel povšimnout, že vyžlucené části ve výrocích úplně chybí. Chybí zmínka o nezbytných a přiměřených opatřeních. Místo toho mají opatření být „konkrétní”, což je velká sleva oproti petitu. Soud se neopřel ani o pojem „uhlíkového rozpočtu” (maximálního možného množství emisí vypustitelného v určitém období v souladu s cíli Pařížské dohody), ani o alternativní pojem „klimatická neutralita” (moment v čase, kdy se antropogenní emise rovnají v určité emisně účetní jednotce množství emisí, které bylo zachyceno např. vegetací nebo technologií CCS), který žalobci navrhli teprve v závěrečném návrhu, a to v návaznosti na připomínky ze strany žalovaných i členů senátu (první z pojmů totiž český právní řád nezná). Pro úplnost, takto zněl upravený petit navržený žalobci v den rozsudku:
„Žalobci přijmou nezbytná a přiměřená opatření směřující ke snížení emisí skleníkových plynů v ČR v souladu se závazky plynoucími z čl. 2 odst. 1 písm. a), čl. 2 odst. 2, čl. 3 a čl. 4 odst. 3 Pařížské dohody a z čl. 6, čl. 10, čl. 11, čl. 26 a čl. 35 Listiny základních práv a svobod vedoucí k dosažení klimatické neutrality do roku 2050 a vypuštění max. 800 Mt CO2 od ledna 2021 do dosažení klimatické neutrality.”
Obsah povinnosti je podle soudu jiný, a to povinnost „snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 ve srovnání s úrovní v roce 1990”. Pro žalobce je pozitivní, že aspoň zde jde o povinnost dosažení určitého výsledku, ne konání (srov. předchozí řádky k adaptaci). Tím ale silné stránky výroku končí. Pokud čtenář číslo 55 % už někdy slyšel, je to možná proto, že bylo ve veřejném prostoru často zmiňováno: jde o tzv. národní stanovený příspěvek, který EU podobně jako ostatní signatáři Pařížské dohody nahlásila sekretariátu Pařížské dohody, a to v roce 2020. Tento příspěvek je podle soudu závazný nejen pro EU ve vztahu ke kumulativním emisím členských zemí EU, ale také pro ČR, jejímž jménem EU příspěvek ohlásila („Žalovaní jsou povinni omezovat emise GHG tak, aby do roku 2030 docílili jejich 55 % snížení ve srovnání s hodnotami v roce 1990.”). Tady je vlastně nutno dodat, že i to je bezprecedentní verdikt, pod který by se mnoho „měkčích” čtenářů Pařížské dohody nepřihlásilo. Přesto mají výroky dva závažné nedostatky, alespoň ze strany žalobců. Zaprvé, emisní redukční cíle - ať už o 55 % do roku 2030 nebo klimatická neutralita do roku 2050 - jsou sice důležité, ale nikoli všespásné. Z grafu na straně 26 žaloby, shrnujícího aktuální vědecké poznatky, které soud ve verdiktu kvitoval, jasně plyne, že po několika letech WAM scénáře (without additional measures, bez dodatečných opatření) přestanou mít další poklesy emisí z hlediska cílů Pařížské dohody smysl. Cíl Pařížské dohody je udržet nárůst průměrné globální teploty co nejvíce pod 2 stupni Celsia a tento cíl nemůže být dosažen, pokud budeme např. až do roku 2038 spalovat uhlí, jako by dnes nebylo zodpovědné za významnou část emisí. Proto ten apel na uhlíkový rozpočet. Pokud může stát vypustit jen omezené množství emisí, než se spustí nekontrolovatelné klimatické procesy, je z hlediska cílů Pařížské dohody docela nepodstatné, že se po dosažení této mety začne chovat „papežštěji než papež”. Detailněji už zde do tématu klimatických opatření zasahovat nemíním, ale bylo potřeba zde tento kontext uvést, má-li vyplynout, proč je soudem nařízená povinnost z hlediska žalobců velmi problematická. Podobně závažný je ovšem i druhý nedostatek. Ve verdiktu totiž chybí časový rámec pro splnění povinností žalovaných. Aniž bych snižoval náročnost úkolu, který před žalovanými stojí, nad vykonatelností rozsudku visí jeden velký otazník. Aby bylo jasno, visel by i v případě, že by soud býval přijal návrh žalobců dát žalovaným na nápravu 6 měsíců. Stránky Jurisprudence by mohla zase na čas zaplnit diskuze o správní exekuci na státní orgány. Těžko říct, jestli má smysl diskuzi o donucení státu přestat v tvrzené „obecné exekutivní nečinnosti” (str. 18 žaloby) vůbec otevírat, když soud pokračování takového přístupu zakázal, ale vlastně žalovaným nedal šanci své jednání napravit. Do doby nabytí právní moci rozsudku to uskutečnit zjevně nelze. Má to být bez zbytečného odkladu? Jak by mohlo, když otázka toho, co je a co není „zbytečný odklad”, bylo vlastně samou podstatou sporu mezi žalobci a žalovanými?
Pokud jste dočetli až sem, musí vás klimatická litigace zajímat a zasloužíte si rozbor ještě důkladnější. Školitel mé disertace už ale žárlí a mým cílem nemohl být v tomto formátu popsat tuto problematiku v její komplexnosti. Ostatně bych to nedokázal lépe než skvělá Laura Otýpková a skvělý Pavel Černý z Frank Bold Advokáti, kteří mají text žaloby a dalších podání na svědomí. Stranou (v šedé barvě) zůstal zákon o životním prostředí nebo některé články Pařížské dohody, jejichž výklad by si zasloužil více prostoru. Zcela jsem pak vypustil taky otázku dělby moci, která (nepochybuji) mnohým čtenářům bzučí jako iritující moucha někde u temene hlavy. Své jsem k otázce dělby moci řekl, za pozornosti početné veřejnosti v soudní síni, 14. senátu přímo na Slezské.
Text byl psán pro blog Jiné právo.
Martin Abel