() - Ústřední a kontrolní zkušební ústav zemědělský (Ústav) vydal v únoru tohoto roku nařízení, kterým povolil plošné rozhazování přípravku Stutox II na zemědělské pozemky v ČR za účelem hubení přemnoženého hraboše polního. Tento článek se zabývá právní stránkou tohoto nařízení a v rámci toho dvěma klíčovými otázkami. Za prvé, zda vydané nařízení bylo vydáno v souladu se zákonem. A za druhé, zda právě a jen na základě tohoto nařízení jsou dotčení vlastníci či uživatelé zemědělských pozemků bez dalšího oprávněni nechat rozhazovat Stutox II na své pozemky, anebo zda či v jakých případech k tomu potřebují (navíc) povolení výjimky ze zákazů zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných druhů živočichů podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny.

K první otázce:

Právní podstatou nařízení je to, že se jím v článku 1 obecně povoluje „rozhoz“ přípravku Stutox II „pomocí rozmetadla“ na povrch zemědělských pozemků, a to v případě, že na příslušném pozemku je splněna podmínka „kalamitního přemnožení“ hraboše polního, což je v nařízení vymezeno jako „taková intenzita jeho výskytu na konkrétním pozemku, kdy dojde k dosažení či překročení pěti násobku jeho aktuálního prahu škodlivosti pro plodinu na daném pozemku“. V této souvislosti jsou důležité dvě věci. Jednak to, že volné rozhazování přípravku na pozemky příslušné nařízení Ústavu nenařizuje, ale dovoluje: neukládá tedy povinnost, ale zakládá právo, možnost. A dále to, že samo o sobě představuje povolení výjimky z rostlinolékařských předpisů, neboť jinak je plošné rozhazování tohoto přípravku na pozemky (tzn. tento způsob použití přípravku) pro jeho extrémní toxicitu pro životní prostředí a lidské zdraví nedovolené. Ústav vydal nařízení na základě § 37a, § 72 a § 76 odst. 2 zákona o rostlinolékařské péči ve formě (podzákonného) právního předpisu, neboť povolený způsob použití přípravku se týká „blíže neurčeného množství fyzických anebo právnických osob“.

Právní podstata nařízení vyvolává dvě vzájemně související otázky: Za prvé, co to je „aktuální práh škodlivosti“ na určitém pozemku? A za druhé, zda splnění obecné podmínky „dosažení či překročení pěti násobku jeho aktuálního prahu škodlivosti pro plodinu na daném pozemku“ si mohou posuzovat sami vlastníci či uživatelé pozemků, a zda si tudíž na základě toho mohou také sami rozhodovat o rozhazování přípravku na svých pozemcích.

Co to je „aktuální práh škodlivosti“, napadené nařízení ani jiný právní předpis konkrétněji nevymezují ani nestanoví žádná přesnější vodítka ani hlediska pro jeho určení. Tím ponechávají velmi široký prostor pro vyhodnocení stanovených obecných podmínek na konkrétní případy, a tím i pro uvážení, zda přípravek může být na konkrétním pozemku vůbec aplikován.

Vlastníci či uživatelé pozemků si přirozeně nemohou sami rozhodovat o tom, zda mohou Stutox II rozhazovat na své pozemky. Navazující ustanovení článku 2 nařízení stanoví jako formální podmínku „předchozí posouzení situace na konkrétním pozemku ze strany ÚKZÚZ, včetně posouzení nezbytnosti aplikace“, potažmo „potvrzení kalamitního přemnožení“ ze strany ÚKZÚZ (tj. Ústavu). Toto ustanovení tak vyžaduje, že vlastník či uživatel pozemku potřebuje k rozhazování Stutoxu II na své pozemky předchozí individuální správní akty, k jejichž vydání má být příslušný Ústav a v nichž má posoudit a potvrdit, zda je v konkrétních případech naplněn neurčitý právní pojem „kalamitní přemnožení“, a tedy zda konkrétní osobě v konkrétním případě vzniká právo aplikovat přípravek rozhozem na povrch konkrétního pozemku.

Jenže zde je klíčový právní problém celého nařízení. Ústav si v čl. 2 nařízení sám sobě založil pravomoc, tj. mocenské oprávnění vydávat uvedené individuální správní akty, jimiž posuzuje a potvrzuje „kalamitní přemnožení“, a tím povoluje rozhoz Stutuxu II na konkrétní pozemky. Problém je v tom, že podle čl. 2 odst. 3 Ústavy může pravomoc správních úřadů k vydávání (takových) individuálních správních aktů stanovit jen zákon, a tedy nikoli podzákonný právní předpis, a to ani tehdy, kdyby to snad nějaký zákon podzákonnému právnímu předpisu dovoloval; přitom zákon o rostlinolékařské péči samozřejmě nic takového nedovoluje, protože by se tím dostal do rozporu s Ústavou. Jde o důležitý ústavní princip, který představuje omezení moci zákonodárné vůči moci výkonné, jejíž součástí je i státní správa. Výkonná moc (a státní správa) si nemůže sama formou podzákonných právních předpisů zakládat pravomoc k vydávání (individuálních) správních aktů v konkrétních případech. Z tohoto důvodu je ustanovení čl. 2 napadeného nařízení nejen nezákonné (tzn. v rozporu se zákonem o rostlinolékařské péči), ale i protiústavní.

Navíc: ustanovení článku 2 nařízení se pokouší založit pro Ústav de facto pravomoc k vydání rozhodnutí ve smyslu správního řádu, neboť bez předvídaných správních aktů (tj. „předchozího posouzení“, respektive „potvrzení“ kalamitní situace) nemůže konkrétní vlastník či uživatel přípravek rozhozem aplikovat. Z kontextu nařízení je však zjevné, že tyto správní akty nemají být vydávány ve správním řízení podle správního řádu, ale v jakémsi neformálním postupu, který není právem upraven. Pak ovšem čl. 2 nařízení zakládá pro Ústav pravomoc k rozhodování mimo jakýkoli právem upravený procesní režim, a tudíž v podmínkách libovůle, a tím i v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Jde o obdobný případ, jaký posuzoval Ústavní soud v minulosti v nálezu sp. zn. III. ÚS 226/95: „Podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Uvedené ustanovení Listiny základních práv a svobod vyžaduje tudíž pro všechny případy rozhodování o právech stanovený postup, čili procesní úpravu, garantující rovnost a vyloučení libovůle.“

Kvůli nezákonnosti, respektive protiústavnosti článku 2 je však nařízení nezákonné, respektive protiústavní jako celek, neboť jeho aplikace v konkrétních případech je nutně vázána na přechozí vydání individuálních správních aktů ze strany Ústavu, tj. „předchozího posouzení“, respektive „potvrzení“ kalamitní situace. Bez vydání těchto správních aktů by si klíčový neurčitý právní pojem „aktuální práh škodlivosti“ mohli posuzovat samotní vlastníci či uživatelé pozemků. A díky nepřiměřené neurčitosti tohoto pojmu, a tím i nepřiměřeně širokému prostoru pro uvážení, zda přípravek může být na konkrétním pozemku aplikován, by došlo k naprosto absurdním důsledkům. Vlastníci a uživatelé pozemků jako laici by samozřejmě nebyli způsobilí k odpovědnému posouzení a zvážení rizika vedlejších škod na kolidujících právech a veřejných zájmech, zejména na ochraně životního prostředí a lidského zdraví. Díky tomu (bohužel) s nezákonným a protiústavním ustanovením článku 2 padá i zbytek nařízení.

Lze tak uzavřít, že článek 2 nařízení Ústavu je nezákonný a protiústavní a jako takový bude nepochybně v dohledné době podroben přezkumu u Ústavního soudu.

Výhledově by zákonodárce mohl novelizací do zákona o rostlinolékařské péči doplnit pro Ústav chybějící pravomoc k vydání potřebného (individuálního) rozhodnutí, v němž by se v řádném správním řízení zjišťovalo a posuzovalo splnění obecné podmínky „kalamitního přemnožení“ na konkrétních pozemcích. A to je v podmínkách právního státu zřejmě jediné ústavně přijatelné řešení, pokud mermomocí chceme i do budoucna uvažovat o plošném rozhazování Stutoxu II v naší krajině. To však jen potvrzuje, že aplikaci Stutoxu II v žádném případě nelze povolit paušálním celostátním předpisem.

K druhé otázce:

Jak již bylo výše vysvětleno, právní podstatou nařízení Ústavu je to, že – byť nezákonně a protiústavně – povoluje výjimku z obecného zákazu, který platí na úseku rostlinolékařských předpisů. Podobný zákaz ovšem platí i na dalším úseku práva, a sice na úseku právních předpisů o ochraně přírody a krajiny. V § 50 zákona o ochraně přírody a krajiny je stanoven obecný zákonný zákaz „škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů“ s tím, že takto je „chráněn“ i jejich „biotop“, který je vymezen jako „životní prostředí určitého druhu“. Pokud chce kdokoli provést „zásah“, kterým se škodlivě zasahuje do přirozeného vývoje zvláště chráněných druhů živočichů, a tedy mimo jiné do jejich biotopu, musí mu k tomu orgán ochrany přírody (předem) povolit výjimku podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, a to buďto v individuálních případech formou rozhodnutí na žádost, anebo vůči blíže neurčenému okruhu osob formou opatření obecné povahy. Nařízení Ústavu přirozeně není povolením výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ani tento (odlišný) typ výjimky nenahrazuje. Ministerstvo životní prostředí (MŽP) ve prospěch plošného rozhazování Stutoxu II nevyužilo své pravomoci povolit hromadnou výjimkou formou opatření obecné povahy. Je to ostatně logické, pro Stutox II nelze dost dobře tuto výjimku povolit plošně pro celé území ČR, ale je třeba ji povolit právě a jen na ty pozemky či oblasti, kde je kalamitní situace, což vyžaduje individuální posuzování v terénu.

Proto vlastníci či uživatelé zemědělských pozemků potřebují k aplikaci Stutoxu II rozhozem též (tzn. navíc) povolení výjimky příslušným orgánem ochrany přírody na všech pozemcích, které jsou biotopem zvláště chráněných druhů živočichů, a to bez ohledu na nařízení Ústavu a bez ohledu na to, zda již popřípadě mají výše zmíněné (nezákonné) individuální posouzení a potvrzení od Ústavu. Rozhazování Stutoxu II na zemědělské pozemky totiž je v mnoha oblastech a na mnoha místech zcela jednoznačně škodlivým zásahem do biotopu celé řady zvláště chráněných druhů živočichů, zejména dravců, sov a jiných druhů ptáků, ale i některých savců. A to proto, že zemědělské pozemky v mnoha oblastech ČR jsou dlouhodobě a prokazatelně životním prostředím řady zvláště chráněných druhů živočichů, přičemž orgány ochrany přírody i širší odborná veřejnost o tom má poměrně spolehlivé, přesné a ucelené informace; v tomto směru lze zmínit i Nálezovou databázi ochrany přírody, což je celostátní informační systém, který zpracovává Agentura ochrany přírody a krajiny a který zahrnuje rozsáhlý soubor dat o nálezech druhů živočichů, rostlin a hub. Stutox II jako prudký jed, plošně rozhozený na povrch zemědělských pozemků, mohou chránění živočichové pozřít, a to buď přímo, nebo spolu s uhynulými nebo oslabenými hraboši. Tato skutečnost je natolik evidentní a v minulosti opakovaně doložená, že nemá smysl ji blíže rozebírat.

To, že určitá oblast či místo je biotopem určitého zvláště chráněného druhu, je skutečností, kterou je příslušný orgán ochrany přírody povinen zjišťovat a posuzovat předem (a priori), tj. před zamýšlenou aplikací Stutoxu II. A je povinen ji zjišťovat z podkladů, které má k dispozici ze své předchozí úřední činnosti, popřípadě od odborné veřejnosti apod. To, zda určité místo je biotopem určitého zvláště chráněného druhu, a tedy zda před aplikací Stutoxu II na určitém pozemku bude zapotřebí povolení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody, je příslušný orgán ochrany přírody rovněž povinen posoudit předem, preventivně, jako předběžnou otázku, a tady před zamýšlenou aplikací Stutoxu II. Je pak zákonnou povinností každého vlastníka či uživatele zemědělských pozemků, aby se aplikací Stutoxu II nedopustil zakázaného zásahu do biotopu zvláště chráněných druhů. A pokud si není jist, zda jeho pozemek je takovým biotopem, či nikoli, je jeho povinností, aby se o tom informoval u příslušného orgánu ochrany přírody, přičemž příslušný orgán ochrany přírody je povinen mu v tomto směru poskytnout informaci i přiměřené poučení, zejména jak požádat o povolení výjimky.

V praxi některých orgánů ochrany přírody se v poslední době v souvislosti se Stutoxem II rozšířil mylný názor, že vlastníci či uživatelé zemědělských pozemků si mohou nechat rozhazovat Stutox II na své pozemky jen na základě výše zmíněného (nezákonného) posouzení a potvrzení od Ústavu a že povolení výjimky od orgánu ochrany přírody vlastně nepotřebují, popřípadě potřebují jaksi až následně (a posteriori), tedy v případě, že se na jejich pozemcích objeví prokazatelné úhyny zvláště chráněných druhů živočichů. Tento názor je však zcela mylný a je v rozporu se vším, na čem je založena zvláštní druhová ochrana v § 50 a 56 zákona o ochraně přírody a krajiny.

Petr Svoboda

Zobrazení zprávy pro tisk